建築工程領域中強制性標準的效力及責任問題的分析

文:上海君倫律師事務所

 

對於建築工程領域的糾紛來說,施工合同的效力屬於最為基礎且最為重要的爭議焦點,因為其將直接影響工程的結算。而建築工程企業在施工合同訂立、履行過程中會涉及許多各式各樣的標準,其中強制性國家標準作為經濟社會運行的技術底線要求,在保障人身健康安全、財產安全、國家安全等方面扮演著重要角色。因此,建築工程企業在施工合同訂立、履行中能夠正確地識別、理解和遵守強制性標準,既有助於降低企業經營中可能產生的法律風險,減少違約成本,促使企業合法合規經營;也有助於促進市場經濟更有序地發展,使強制性國家標準在經濟社會運行中發揮積極的作用。

壹、 案例概要 

一、(2019)川03民終1555

2013年11月,原告方與被告方訂立《修建工程建房協定》,約定由被告方為原告方修建案涉工程。2014年7月案涉工程修建完畢,2014年10月原被告雙方收到了當地建設工程品質安全監督站的《審查意見》,該《審查意見》指出:

1.工程未竣工驗收合格,業主已投入使用;

2.未按設計圖紙實施建築節能保溫,違反強制性標準;

3.施工單位對部分現澆板裂縫未處理到位;

4.屋面防水、背立面樓梯及立面造型等未按圖施工,擅自改變設計;

5.房屋部分框架柱混凝土抗壓強度不能滿足設計要求,柱箍筋間距偏大,不能滿足設計和施工驗收規範要求,部分基礎被擅自改變設計……

2018年9月,經原告單方委託,四川遠建建築工程設計有限公司作出《建築結構構件現狀調查的安全性鑒定報告》(報告編號:2018房鑒-045號),鑒定結論為:房屋建築構件施工不滿足設計圖紙及國家建築工程相關設計規範、施工驗收規範的要求,施工存在嚴重缺陷,建築結構構件現狀存在問題對房屋安全性已經產生影響,鑒定房屋不能滿足安全使用要求,須全面進行檢測、加固補強,並建議對房屋進行加固以徹底消除各種安全隱患。

原告以被告應當承擔整改維修費用為由起訴來院,引發本案訴訟。

二、(2016)雲民終637

2012年7月原被告訂立《建設工程施工合同》,約定由被告承建原告的水泥磨機房技改工程。2012年10月,案涉工程在進行頂層板面澆灌封頂時發生坍塌事故,造成五人死亡,七人受傷,直接損失為352萬元的重大安全責任事故。

事故的直接原因為:

一、是水泥磨房技改工程高大範本支撐體系搭設違反強制性標準和規範;

二、是水泥磨房技改工程在建設施工中,柱、梁、板同時澆築,施工方案不當,違反《建築施工範本安全技術規範》。

 

貳、爭議焦點 

1、建設工程施工合同約定違反強制性國家標準的合同條款是否有效?

2、施工過程中違反強制性國家標準造成損失的,損失如何承擔?

 

參、判決概要 

一、(2019)川03民終1555

建築工程施工應當按照建設施工圖紙進行施工。原告作為案涉工程業主,在案涉工程施工檔上簽名確認工程進度、相關工程驗收,足以確認原告參與了案涉工程施工的相關工作,對案涉工程施工、材料的使用、工程驗收是知情的,同時,被告也按照建築施工操作規程將建築施工材料進行送檢並將工程進度進行了相關報批手續,建築主管單位也對建設施工過程進行了監督檢查。鑒於被告方已按照原告方要求完成施工任務,現該建設工程已實際由被告方使用,應視為交付,因此,實際施工未按建設施工圖進行並非原告單方行為。

《最高人民法院〈關於審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋〉》第十三條規定:“建設工程未經竣工驗收,發包人擅自使用後,以使用部分品質不符合約定為由主張權利的,不予支持。”原告在未經竣工驗收合格的情況下擅自使用、出售案涉房屋,也未按照建設工程品質安全監督站《關於度佳鎮張玉明等四戶改建房屋工程督查意見》指出的問題對案涉房屋進行加固整改,也未實際產生加固、整改費用,因此原告主張賠償整改費用的損失不能成立。

二、(2016)雲民終637

一審法院認為,根據《合同法》第一百二十條的規定 “當事人雙方都違反合同的,應當各自承擔相應的責任”,本案中,雖然雙方當事人均存在違約行為,但綜合考量雙方過錯,由原告方自行承擔30%的責任,被告方70%的責任即1930952.59元較為恰當。

二審判決也維持了上述責任承擔比例。

 

肆、律師分析

站在建築行業角度,《國家標準管理辦法》規定,從社會公共利益的角度而言,“工程建設的品質、安全、衛生國家標準及國家需要控制的其他工程建設國家標準”應當訂立強制性國家標準,因此,在建築工程行業對於標準的把控與管理十分嚴格。例如建設工程施工領域《建築設計防火規範》、《建築施工範本安全技術規範》,存在大量的強制性國家標準。建工領域對於標準面臨最直接的問題在於,在工程項目竣工驗收時,必然將按照相應的國家標準予以驗收。因此,對於標準的認知與把控便對於企業運營格外重要。

上述案例中涉及的損害賠償責任糾紛產生的主要原因可以歸結為以下兩點:

1、建設單位和施工單位訂立的建設工程施工合同中部分約定違反了強制性國家標準;

2、建設工程施工合同履行過程中違反了強制性國家標準。

然而,合同約定違反了強制性國家標準是否必然導致該約定無效?以及合同履行中如發生違反強制性國家標準的行為,造成的損失如何承擔?責任如何認定?上述問題需要根據標準規定、合同約定、實際履行的情形具體問題具體分析。

一、中國標準制度概述

本文之標準,指由主管機構批准,以特定形式發佈作為共同遵守的準則和依據,指標準制度體系。中國執行的標準體系並非像國外以立法形式呈現,而是獨立的標準檔。根據《標準化法》的規定,中國的標準包括:國家標準、行業標準、地方標準和團體標準、企業標準。其中,國家標準又可分為強制性標準、推薦性標準;而行業標準、地方標準是推薦性標準。

【國家標準】

國家標準分為強制性國家標準和推薦性國家標準。根據《標準化法》第十條、第十一條的規定,強制性國家標準由國務院批准發佈或者授權批准發佈。

1、強制性國家標準

根據《標準化法》第十條的規定,對保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全以及滿足經濟社會管理基本需要的技術要求,應當制定強制性國家標準。國家強制性標準系對所涉的產品、技術等的法定標準,所有人均應當遵守。

2、推薦性國家標準

根據《標準化法》第十一條的規定,對滿足基礎通用、與強制性國家標準配套、對各有關行業起引領作用等需要的技術要求,可以制定推薦性國家標準。推薦性國家標準由國務院標準化行政主管部門制定,並且推薦性標準的技術要求不得低於強制性國家標準的相關技術要求。

【行業標準、地方標準、團體標準、企業標準】

1、行業標準

根據《標準化法》第十二條的規定,對沒有推薦性國家標準但需要在全國某個行業範圍內統一的技術要求,可以制定行業標準。行業標準由國務院有關行政主管部門制定,報國務院標準化行政主管部門備案。同時,根據《標準化法》第二十一條,行業標準的技術要求不得低於強制性國家標準的相關技術要求。

2、地方標準

根據《標準化法》第十三條規定,為滿足地方自然條件、風俗習慣等特殊技術要求,可以制定地方標準。地方標準由省、自治區、直轄市人民政府標準化行政主管部門制定;設區的市級人民政府標準化行政主管部門根據本行政區域的特殊需要,經所在地省、自治區、直轄市人民政府標準化行政主管部門批准,可以制定本行政區域的地方標準。地方標準由省、自治區、直轄市人民政府標準化行政主管部門報國務院標準化行政主管部門備案,由國務院標準化行政主管部門通報國務院有關行政主管部門。同時,根據《標準化法》第二十一條,地方標準的技術要求不得低於強制性國家標準的相關技術要求。

3、團體標準

根據《標準化法》第十八條的規定,國家鼓勵學會、協會、商會、聯合會、產業技術聯盟等社會團體協調相關市場主體共同制定滿足市場和創新需要的團體標準,由本團體成員約定採用或者按照本團體的規定供社會自願採用。制定團體標準,應當遵循開放、透明、公平的原則,保證各參與主體獲取相關資訊,反映各參與主體的共同需求,並應當組織對標準相關事項進行調查分析、實驗、論證。國務院標準化行政主管部門會同國務院有關行政主管部門對團體標準的制定進行規範、引導和監督。同時,根據《標準化法》第二十一條,團體標準的技術要求不得低於強制性國家標準的相關技術要求。

4、企業標準

根據《標準化法》第十九條的規定,企業可以根據需要自行制定企業標準,或者與其他企業聯合制定企業標準。同時,根據《標準化法》第二十一條,企業標準的技術要求不得低於強制性國家標準的相關技術要求。

二、如何識別強制性國家標準

根據《標準化法》第二條:“強制性標準必須執行。國家鼓勵採用推薦性標準。”國家鼓勵企業採用推薦性標準,而非強制企業採用,因此,對於企業來說,判別國家標準是否具有強制性對於執行標準時的成本將產生極大的影響。

1、涉及人身安全、財產安全的標準應為強制性標準

《國家標準管理辦法》明確規定了部分行業中涉及人身安全、財產安全的國家標準應當屬於強制性國家標準,例如:藥品行業、食品行業、獸藥行業、農藥行業、工程建設行業,產品生產、儲運使用中的使用的安全、衛生標準,勞動安全、衛生標準,環境保護、環境品質與污染物排放標準等。

2、涉及通用技術、技術銜接的標準

《國家標準管理辦法》還規定了涉及通用技術、技術銜接等的標準應為強制性標準,例如:重要的涉及技術銜接的通用技術術語、符號、代號(含代碼)、檔案格式和製圖方法的標準,國家需要控制的通用的試驗、檢驗方法國家標準,互換配合國家標準等。

3、通過標準代號判別強制性國家標準

國家標準的代號由大寫中文拼音字母構成。強制性國家標準的代號為“GB”,推薦性國家標準的代號為“GB/T”。

4、國家標準序言、制定部門公告中確定的強制性條文

實踐中,在頒佈強制性國家標準的同時,負責制定該標準的部門往往會同步公告該標準中具體哪些條文系強制性條文,並且作為標準的附件之一與標準一同頒佈。除了上述條文以外,國家強制性標準中的其他條文則為非強制性條文。

5、非強制性條文可能包含強制性標準的技術要求

實踐中,存在部分條文本身是非強制性條文,然而其規定的技術標準實際上已包含了其他強制性標準中相關條文的技術標準,即非強制性條文的技術標準高於強制性國家標準的情況。在這樣的情況下,即便該條文是非強制性條文,但其規定的技術標準本身在其他強制性國家標準中有強制性條文規定的,仍然需要符合強制性條文的技術標準,並非簡單依據非強制性條文就認為可以完全不遵守相應的技術標準。

三、強制性國家標準是否屬於效力性強制性規定

本文認為,在探討違反國家標準對於民事法律行為本身的影響之時,應當區分強制性國家標準與效力性強制性規定。

1、對《民法典》第一百四十三條、第一百五十三條的解讀

根據《民法典》第一百四十三條的規定可知,民事法律行為若要有效,需符合不違反法律、行政法規的強制性規定,不違背公序良俗的要求。同時《民法典》第一百五十三條又提到“但是,該強制性規定不導致該民事法律行為無效的除外”。由此可見對於民事法律行為(例如:合同)的效力問題,《民法典》的規定較為謹慎、嚴謹。

對於《民法典》第一百四十三條、第一百五十三條的理解,法學理論和司法實踐中通常從三個方面進行解讀:

A.不違反法律、行政法規的規定;

B.不違反法律、行政法規的效力性強制性規定;

C.不違反公序良俗。

首先,對於第一項不違反法律、行政法規的規定,從法律檔的層級來講,所謂法律、行政法規,指的是全國人民代表大會及其常委會制定的法律以及國務院制定的行政法規,除此之外的地方性法規、部門規章、地方政府規章以及其他規範性檔均不屬於“法律、行政法規”的範疇。因此本文認為,須是全國人大及其常委會制定的法律以及國務院制定的行政法規才可能影響民事法律行為效力。

其次,關於“效力性強制性規定”,《民法典》並未直接採用該表述,而是通過反向解釋的方式規定“該強制性規定不導致該民事法律行為無效的除外”。由此可見即便是法律、行政法規的強制性規定,也區分是否會導致民事法律行為無效的兩種不同情形。對此,最高院於2019年11月8日發佈的《全國法院民商事審判工作會議紀要》(以下簡稱“《九民紀要》”)中曾對“效力性強制性規定”進行過解釋,筆者認為也可以適用於解釋《民法典》的規定。

《九民紀要》提到:“對於強制性規定的識別,在考量強制性規定所保護的法益類型、違法行為的法律後果以及交易安全保護等因素的基礎上認定其性質。”同時提到:“強制性規定涉及金融安全、市場秩序、國家宏觀政策等公序良俗,交易標的禁止買賣,違反特許經營規定,交易方式嚴重違法,交易場所違法等情形的,應當認定為‘效力性強制性規定’。”

最後,關於不違反公序良俗,傳統民法上認為公序良俗屬於法律原則,並將其解釋為“公共秩序+善良風俗”,其中公共秩序又包括市場秩序。但司法實踐中一般來說涉及人身安全、重大財產安全、經濟秩序、社會秩序等法益都與公序良俗有關。

2、強制性國家標準的法律地位

站在《民法典》的基礎上,目前強制性標準的法律地位便存在一定的問題需要理清——強制性標準屬於什麼效力等級?

A.認為強制性國家標準屬於效力性強制性規定的觀點

一種觀點認為,強制性標準屬於效力性強制性規定。首先,顧名思義,強制性標準即法律規定應當符合的技術標準。結合前文所述,設立強制性國家標準的技術往往是涉及:食品、藥品、農藥;產品生產、運輸、使用中的安全、衛生,勞動安全衛生;工程建設的品質、安全、衛生等;污染物和環境保護;重要的涉及技術銜接的通用技術術語、符號、代號(含代碼)、檔案格式和製圖方法;國家需要控制的通用的試驗、檢驗方法等領域。

不難發現,上述領域都是涉及國計民生、對社會經濟秩序起著重要作用的領域,而國家設立強制性國家標準的目的就在於通過立法的方式規範社會經濟運行。因此通過將強制性標準的效力上升至強制性規定則更有利於社會經濟的穩定發展。

B.認為強制性標準不屬於效力性強制性規定的觀點

同時,也有部分反對的觀點認為不應將強制性標準認定為效力性強制性規定。首先,根據《民法典》第一百四十三條、第一百五十三條的規定及相關司法解釋,只有法律或行政法規才有可能成為效力性強制性規定。然而,強制性標準的制定機關往往只是國務院的一個或數個部門。根據《立法法》的規定,國務院部門頒佈的規範性檔效力級別屬於部門規章,而不屬於法律、行政法規的範疇,而根據《民法典》第一百四十三條、第一百五十三條的規定,成為效力性強制性規定的前提需要是法律或行政法規。然而,鑒於部門規章本身並不屬於法律、行政法規,並且強制性國家標準其效力級別也不可能高於部門規章,因此也就不可能成為法律、行政法規的強制性規定,更不可能成為效力性強制性規定。

C.本文觀點

本文觀點認為,強制性標準原則上不屬於效力性強制性規定,但部分涉及人身、財產安全、社會秩序、經濟秩序穩定等的強制性標準也可能會用作認定合同等法律檔效力的依據。

首先,強制性標準通常由標準化行政部門立項、組織起草,最終由國務院批准、授權發佈,不屬於法律、行政法規的範疇,原則上不屬於《民法典》規定的效力性強制性規定。例如,建設工程領域的《建設工程工程量清單計價規範》《建設工程造價鑒定規範》《住宅建築規範》《公共建築節能設計標準》等,雖然是強制性國家標準,但是制定的主體僅僅是一個或數個國務院部門。對此上文已有論述,此處不再贅述。

然而,司法實踐中目前也有部分對於“法律、行政法規才能規定效力性強制性規定”的觀點的突破,《九民紀要》中就提到“規章的內容涉及金融安全、市場秩序、國家宏觀政策等公序良俗的,應當認定合同無效”,同時提到“人民法院在認定規章是否涉及公序良俗時,要在考察規範物件基礎上,兼顧監管強度、交易安全保護以及社會影響等方面進行慎重考量,並在裁判文書中進行充分說理”。由此可見,對於規章是否必然不屬於效力性強制性規定,在法學理論和司法實踐中是存在爭議且值得商榷的。並且已有包括最高院在內的不少法院認為違反規章的合同也存在被認定無效的可能性。

因此,部分強制性國家標準中如有涉及公序良俗或有可能涉及人身安全、重大財產安全、社會秩序、經濟秩序穩定運行的,例如建設工程施工領域《建築設計防火規範》《建築施工範本安全技術規範》中的部分關於施工安全、防火、防撞等級等相關的強制性條文,可能會被認定為效力性強制性規定。

此外,根據《民法典》第一百四十三條、第一百五十三條的規定,如雙方的約定違反公序良俗將被認定為無效。司法實踐中,對於上述“施工安全、防火、防撞等級”等類似的涉及人身安全、重大財產安全社會秩序、經濟秩序穩定運行的強制性標準也可能被認定為是公序良俗的一部分,因此即便該條技術標準未被認定為效力性強制性規定,同樣有可能因為屬於公序良俗的範疇因此被用來作為認定施工合同約定是否有效、施工企業是否對工程品質承擔責任等的依據。

四、違反強制性標準的法律後果

1.原則上不屬於違反法律、行政法規效力性強制性規定的情形

如前所述,當前司法實踐中對於合同約定違反強制性規定是否導致合同無效、不能履行仍採取較審慎的口徑,即原則上是只有違反法律、行政法規的效力性強制性規定,才可能會導致合同無效。而強制性國家標準本身並不屬於法律、行政法規,原則上不會因此導致合同無效。

同時,在合同履行過程中,如經建設單位和施工單位協商一致、由雙方確認對原施工合同的約定進行變更,並且工程已實際交付、完成竣工驗收、建設單位實際使用,原則上法院傾向于認定屬於合同雙方的意思自治。

並且,根據《最高人民法院〈關於審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋〉》第十三條規定,建設工程未經竣工驗收,發包人擅自使用後,以使用部分品質不符合約定為由主張權利的,不予支持,同樣是認為發包人擅自使用的行為系對於工程履行、工程品質的認可。

2.危及人身安全、重大財產安全、社會秩序、經濟秩序穩定運行的相關條款可能會被認定為無效

如雙方在施工合同中約定的技術標準已違反強制性國家標準的規定,並且存在危及人身安全、重大財產安全、社會秩序、經濟秩序穩定運行,根據《民法典》第一百四十三條、第一百五十三條民事法律行為應當不違反公序良俗的規定,存在被認定為無效條款的可能。如該條款屬於合同約定的核心條款影響到工程能否竣工、能否符合使用標準等,甚至存在最終合同目的不能實現的可能。

3.在實際施工中存在危及人身安全、重大財產安全、社會秩序、經濟秩序穩定運行的情形的,施工方可能將承擔主要責任

如在實際施工過程中違反了可能危及人身安全、重大財產安全、社會秩序、經濟秩序穩定運行的情形的強制性標準的。司法實踐中,根據已生效的法院案例顯示,法院傾向于認定施工方存在責任;如對於該約定或者施工行為建設單位予以認可的,則可能會認定雙方均存在過錯,但仍然傾向于認定施工方存在主要責任。

4.工程經相關技術部門、監督部門認定為存在品質、安全隱患的,施工方存在承擔行政責任的可能,後果嚴重的甚至承擔刑事責任

如前所述,如案涉的產品或技術存在違反強制性國家標準的重大漏洞,進而導致合同部分條款或整個合同被認定為合同無效的。承擔品質責任的一方不排除承擔產品品質責任、民事侵權責任產生的相關民事賠償責任、受到行政處罰,後果嚴重的或許可能承擔刑事責任。

五、律師對施工企業經營合規的建議

1.對於涉及危及人身安全、重大財產安全、可能影響工程竣工驗收的強制性標準建議明確約定並且在施工中予以遵守

在施工過程中符合強制性標準的規定系施工企業的法定義務。

如前所述,司法實踐中部分法院認為部分強制性標準屬於公序良俗,即對於人身安全、重大財產安全、經濟秩序、社會秩序具有重大影響。對於該類具有公序良俗屬性的強制性標準,如施工合同的約定與上述標準的規定不一致,存在被認定為無效的可能;而實際施工中如因此產生安全隱患、品質違約、行政處罰等,施工方可能會被認定存在主要責任,甚至可能因此認定合同目的不能實現。

因此,建議施工企業在訂立及履行施工合同時,對於涉及危及人身安全、重大財產安全、可能影響工程竣工驗收的強制性標準應當明確約定並且在施工中予以遵守,以免事後被追究合同約定無效的過錯責任,以及因違反合同約定而產生的損害賠償責任。

2.施工過程中,盡可能通過書面形式與建設單位溝通雙方在實際履行中對原合同的補充、變更,並由建設單位確認

在施工合同的履行過程中,往往會涉及實際施工與合同約定、設計圖不一致的情形,在這樣的情況下,施工單位應當通過書面形式與建設單位溝通,並提供訂立補充協議、簽證、會議紀要、通知、函件等方式與建設單位溝通,以確保雙方就施工中的實際變更已達成一致,避免被認定為單方變更。

此外,司法實踐中部分法院會以施工方單方的送審檔、產品品質說明書所載的內容來推定雙方關於產品、設施品質的約定。對此,建議施工方在對外報送檔時進行審查,報送的檔內容應當與合同、補充協定檔所載內容一致,避免由於誤送、理解錯誤等情形導致在訴訟中產生爭議。

此外需要注意的是,如雙方在合同、補充協定等檔中約定使用非強制性標準的,產品、設施等的品質需同時符合強制性標準的規定以及雙方約定的標準的規定。

 

伍、結

經過對本文所引用的案例法院論述,筆者認為不應直接將強制性標準認定為法律、行政法規的效力性強制性規定,因此也不能僅根據違反強制性標準就認定合同效力。因此,當前需要討論的是在沒有違反法律、行政法規強制性規定的情況下,違反強制性標準是否會導致合同無效,以及是基於何種原因導致合同無效。

然而,根據《標準化法》《標準化法實施條例》《國家標準管理辦法》等規定,強制性標準目的在於保障人體健康,人身、財產安全以及其他重要的社會公共利益。因此,雖然強制性標準的法律地位尚未明確,但違反強制性標準仍有可能被認定為違反公序良俗、損害社會公共利益的行為,進而依據《民法典》第一百四十三條關於公序良俗的規定認定合同條款無效。

同時,鑒於建設工程施工過程中往往涉及主體眾多,所涉及的強制性標準也較多,而不同的強制性標準與社會公共利益的聯繫緊密程度也有差異,因此在簽訂施工合同以及實際施工中,需要嚴格遵守涉及人身安全、重大財產安全、社會秩序、經濟秩序穩定運行的強制性標準,避免因約定違反公序良俗被認定為無效或是實際履行中由此導致根本違約、承擔賠償責任的情形。

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